法律具有滞后性的特征应根据社会现实的需要进行相应的修正，素有“活宪法”美称的行政诉讼法自实施至今已有25年的历史，2014年11月1日，行政诉讼法终于迎来了新的春天，十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定，修改后的行政诉讼法将于2015年5月1日施行。本次修改亮点频出，本人将根据自身专业知识、有限工作经验、多次参加的视频讲座总结对以下几个问题进行阐述。

   一、行政行为的合理归位

   行政行为并非我国土生土长的产物，而是一个舶来品，其最早来源于法国行政法上的ActeAdministratif，德国于1826年引进，经过日本借鉴后译为“行政行为”。后由我国学界开始使用。行政行为最具权威的解释为1976年德国《行政程序法》第三十五条规定：“行政行为是有权机关为管理公法领域的特定事件而采取的能够直接引起外部法律后果的命令、决定和其他主权措施的总和。”中国学界通用概念的行政行为是行政主体为实现行政管理目标而行使公权力，对外部作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。中国在1989年《行政诉讼法》中首次以立法的形式采用“具体行政行为”概念，并在最高人民法院于1991年6月11日发布的《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》给具体行政行为下了明确的定义：国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。使具体行政行为一词不仅成为学术概念，而且成为法律术语。此种定义引起了学界非议，因为它只包括行政主体行使职权的作为、法律行为和单方行为，不涵盖不作为、事实行为以及双方行为，缩小了受案范围，不利于维护行政相对人的合法权益。此后最高人民法院于2000年在执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中回避对“具体行政行为”下定义，而笼统使用“行政行为”。行政行为也成了法律概念。那么何谓抽象行政行为？对此可追溯德国法上的三个概念：行政行为、一般命令、法律规范。德国的行政行为是指对具体事件的处理，具有“具体—个别”的特点，“个别与一般的确定不能根据数量确定，而是处理做出时的受件人的范围是否可以确定，受件人的范围是封闭的还是开放的，是否可以扩大。”因此，一般命令从属于行政行为，这里的法律规范是针对范围或数量不确定的事件或公民，属于抽象的一般规则。西方没有抽象行政行为的称谓。在中国，它是与具体行政行为相对的；只是个学理概念，法律条文中并无规定。抽象行政行为一般是指国家有权机关为实现一定的目的、通过特定的方式制定的适用于不特定的人和事且具有普遍拘束力的行为规范。狭义上讲，指行政机关针对不特定对象制定的具有法律效力，且具有反复适用性的行政法规、规章等规范性文件。本次新修改的行政诉讼法将“具体行政行为”改为“行政行为”，在一定程度上是要对真正的行政行为进行归位，重寻其真实含义，但是又必须按照受案范围进行相应的限制，不能扩大行政行为的解释，也就是说法院受理的行政行为应为可诉的行政行为，本人认为，未来的行政诉讼行为分为两种：一种为可诉的行政行为，即行政法律行为与行政协议行为。一种为不可诉的行政行为，包括行政事实行为与行政规范性文件。未来的行政案件裁判文书中可不再使用“具体行政行为”而统一使用“行政行为”。

    二、正当理解立案登记制。

   十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》其中一个突出的亮点是：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”新行政诉讼法第五十一条提出实行立案登记制，其根据就是十八届四中全会作出的要求。立案登记制度是否为部分学者提出的“只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状，法院无需审查，就应当立案登记”。本人认为，此种观点并不符合中央精神，也不符合立法的初衷。立案登记制主要在英美法系国家实行，西方主要国家对立案登记制有三种规定：一是对当事人的起诉既要程序审也要实质审查，属于严格立案审查制；二是只对起诉状的相关部分进行审查然后即可立案，属于宽松的立案登记制；三是介于这两者之间的相对立案登记制，即要对当事人的起诉条件进行程序性审查而不实体性审查。虽然审查制变为登记制，但是中央文件中提出了实行立案登记制的前提条件，即“依法应该受理的案件”，具体来讲当事人起诉既要符合法定的起诉条件，也要符合人民法院管辖的范围，也要求与本案有直接的厉害关系。立案登记制不能否定法院的审查职能，不能降低法院的审理要求，更不能简单理解为纯正的登记手续。“有案必立、有诉必理”是要求法院立“应立之案”，理“应理之诉”，对有悖法律规定的诉求，法院完全可以“案不立、诉不理”。社会复杂多样，利益相互交错，司法审判机关不是一个大包大揽的综合机器，不能“什么诉都理，什么案都审”。司法机关要考虑哪些案件属于可以审理的，哪些属于其他机关处理的案件，司法机关要注重甄别，狠抓立案环节，把好关，守好门，杜绝所有纠纷案件蜂拥而至，比如姚院长在大会中经常提出的对于征地、房屋拆迁、工业园区等三类案件，要坚决杜绝进入我们法院。举个例子来说，依据我国新行政诉讼法第十二条第四、五项的规定，关于确认一些自然资源的所有权或者使用权的决定，对征收、征用决定及其补偿决定，行政相对人如果不服，可以起诉。而根据我国行政复议法第六条、第三十条的规定关于上述纠纷要先申请行政复议，然后才能起诉。两部法律的冲突，没有具体标准，本人认为，行政复议法的初衷就是要给行政机关一个矫正自身行为的机会，而行政诉讼法是当事人寻求权利救济的最后一道防线，在没有穷尽一切救济手段之前，在行政复议法没修改之前，应当贯彻“复议前置”的精神。立案登记制并不排斥立案审查，立案必须经过审查。可见，我国法律规定的立案登记制是相对的立案登记制。实际上，在实行立案登记制的西方国家或地区中，都存在着立案审查的环节。比如在美国的基层法院中，案件要先由书记员进行审查，然后才决定是否立案。台湾地区与日本也有类似规定。  

   另外，立案登记制不否定庭前调解。立案登记本质在于有效禁止司法机关对符合立案条件的案件拒之门外，相互推诿。司法机关存在的目的就是要定纷止争，维护社会公平正义，而调解作为一种化解矛盾，解除纠纷、减轻诉累的有效方式，在立案登记的过程中要充分利用诉调对接机制，发挥诉前调解的积极作用，努力做到案件私了。

三、被诉行政机关负责人及被告出庭应诉问题。

2009年至2014年，江陵县人民法院共受理行政案件25件，其中执行4件，撤诉13件，裁判的6件，在6件裁判中就有3个被告负责人未出庭应诉。被告行政机关负责人不出庭应诉是一个现实问题。新修改的行政诉讼法第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本条文中对“被诉行政机关负责人”、“相应的工作人员”如何解释，法律并没有对此具体化。从司法实践来看，行政诉讼中，行政机关往往都委托了专业性比较强的律师出庭应诉，如湖北吉象公司诉江陵县林业局案，被告只是委托了一名律师来进行庭前协调，在协调的过程中，该律师称对案件并不熟悉，对于原告提出的分期还款的诉求更是说要“打个电话问问”。庭审中被告行政机关负责人总会以各种理由不出庭应诉。立法本义规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是基于破除行政问题、化解行政纠纷的基本考量，倡导行政部门负责人与人民群众的直接对话和沟通，有效破解“告官不见官”的难题。但并不是所有的行政案子都需要“一把手”出庭，基于我国行政事务的繁忙性考虑，以及案件复杂程度的相关性质，让行政机关的负责人“事必躬亲”，没有必要也不现实。同时囿于行政机关能够重视每一个行政案件，接受社会群众的监督，提升自身的公信力和透明力度，需要行政机关负责人特别授权主要的工作人员或者对该案较为熟悉的工作人员出庭应诉。比如是行政机关相应的分管领导或者对作出该行政行为的部门领导出庭应诉。例如江陵县郝穴卫生院诉江陵县新型农村合作医疗管理委员会办公室卫生行政审批案中，被告是该管委会办公室副主任出庭应诉的。另外，新行政诉讼法第六十六条第二款规定“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”本款主要是对被告不到庭或无故退庭作出的规定，司法实践中，被告皆会出庭应诉，致使后一项相应的司法建议形同虚设。本人认为，行政诉讼中的被告出庭与被诉行政机关负责人出庭是两个不同概念，不能混为一谈，为切实督促行政机关与被诉行政机关相应负责人积极履行出庭应诉义务，司法解释对违反该义务的行为也应予以处理，比如“对被诉行政机关上述人员未出庭的，人民法院可以将有关情况向相关部门提出司法建议。”“并可以对拒不出庭或中途无故退庭的负责人员情况予以公告。”

总之，依法治国的有力推进，新修正的行政诉讼法在一定程度上顺应其要求，其虽有诸多不合理之处，但与原行政诉讼法相比进步很大，呈现出精细化、体系化、程序化、诉讼化的趋势，相信，随着行政诉讼法理论与司法实践的共同开展，我国的行政法律体系能够更加完善。